Análise do Acórdão 1120/2026-TCU-Plenário (TC 005.678/2025-0)
Em 6 de maio de 2026, o Tribunal de Contas da União publicou o Acórdão 1120/2026, resultado de auditoria operacional sobre a Agência Nacional de Saúde Suplementar. O documento é extenso, tecnicamente robusto e politicamente incômodo. Ele confirma, com a autoridade de um órgão de controle externo, as fragilidades estruturais enfrentadas pela ANS, que pode comprometer sua capacidade de exercer regulação efetiva sobre um setor que movimenta mais de R$ 308 bilhões por ano e atende 52 milhões de brasileiros em planos médico-hospitalares, e mais 35 milhões em planos odontológicos.
A resposta oficial da ANS ao acórdão foi diplomática: a agência “avalia positivamente as contribuições” do TCU e reafirma seu compromisso com a sustentabilidade do setor.
O diretor-presidente declarou que “compreender os fatores que pressionam o sistema é essencial”. Palavras corretas. O problema é que esse entendimento poderia ter sido traduzido em ação regulatória antes de o TCU bater à porta.
Este artigo analisa os principais achados da auditoria e os aprofunda a partir de questões que o TCU tangenciou, mas não disse com todas as letras.
1. Uma agência rica que opera como pobre
O primeiro grande achado do TCU é, ao mesmo tempo, o mais paradoxal. A ANS arrecada receitas substanciais, entre taxas, multas e outras fontes, mais de R$ 600 milhões em 2023, mas opera com orçamento consideravelmente menor. O mecanismo da Desvinculação das Receitas da União (DRU) drena parcela significativa desses recursos para o caixa central do Tesouro, e o que sobra sofre contingenciamentos adicionais durante a execução orçamentária.
Em 2022, a agência teve R$ 38,9 milhões bloqueados, cerca de 34% de suas dotações discricionárias. Em 2024, a situação foi tão grave que a ANS precisou de repasse emergencial do Ministério da Saúde para honrar contratos. O resultado concreto: redução do horário do call center, interrupção de projetos de TI, atraso em sistemas de dados e limitação das diligências presenciais de fiscalização.
O TCU aponta corretamente que esse paradoxo entre abundância de arrecadação, escassez de execução, não é exclusividade da ANS. O que o TCU não disse com a mesma clareza: parte da fragilidade orçamentária da ANS é também resultado de escolhas políticas de governos que, ao contingenciar recursos das agências reguladoras, mantêm sobre elas uma dependência velada. Autonomia financeira formal e autonomia financeira real são coisas distintas.
Há ainda um problema jurídico adicional: a Taxa de Saúde Suplementar (TSS), principal tributo vinculado ao custeio da regulação, foi declarada inexigível pelo STJ no Tema Repetitivo 1.123, por ter sido regulamentada por ato infralegal. Das 896 operadoras ativas, apenas 275 recolheram a taxa no terceiro trimestre de 2025. A receita, que chegou a R$ 161 milhões em 2016, despencou para menos de R$ 40 milhões. A ANS tentou corrigir o problema via legislação desde 2017, sem sucesso. Oito anos depois, a taxa segue inexigível e a agência, financeiramente debilitada.
2. Uma agência que opera em silos
O Acórdão 1120/2026 documenta as limitações da coordenação interinstitucional entre ANS, Ministério da Saúde e Conselho de Saúde Suplementar. Mas há uma dimensão da fragmentação que o TCU aborda apenas indiretamente: a falta de integração entre as próprias diretorias da ANS.
Outra questão relativa à governança e processos, é relativa à estrutura da agência, que é composta por cinco diretorias: DIOPE, DIPRO, DIFIS, DIDES e DIGES. Cada uma com suas competências, projetos e lógicas próprias. Na minha ótica, essa arquitetura está, algumas vezes, resultando no que os especialistas em gestão chamam de “atuação em silos”: cada diretoria desenvolve suas iniciativas de forma autônoma, com baixa permeabilidade entre elas.
Os exemplos são eloquentes. O atendimento à Resolução Normativa 518, criada pela DIOPE, possibilita benefício de redução de fatores de capital regulatório para operadoras que adotam as práticas estabelecidas nessa resolução. A RN 507, que institui o Programa de Acreditação de Operadoras, é coordenada pela DIDES e representa um conjunto de exigências muito mais abrangente e rigoroso, envolvendo também governança, gestão de riscos, gestão assistencial, segurança do paciente, tecnologia da informação e sustentabilidade. No entanto, as operadoras acreditadas pela RN 507 não recebem o benefício de redução de capital regulatório, que é reservado para o critério menos exigente da RN 518. Considerando que o benefício financeiro é extremamente relevante, o sinal regulatório é, no mínimo, contraditório: a agência, por uma diretoria, recompensa práticas mais simples; por outra, não recompensa práticas mais complexas e completas.
O mesmo descompasso aparece no novo modelo de fiscalização, desenvolvido pela DIFIS. Ele não está integrado aos programas de acreditação (RN 507) nem a outros programas de certificação de operadoras (RN 506), o que significa que uma operadora acreditada ou certificada não recebe tratamento diferenciado no processo fiscalizatório. Acreditação e certificação são processos custosos e rigorosos. Se a fiscalização não os reconhece, o incentivo para que as operadoras os adotem torna-se ainda mais frágil.
O TCU documenta que o Programa de Acreditação caiu de 75 operadoras (30,29% dos beneficiários) em 2020 para apenas 26 (16,08% dos beneficiários) em 2025, representando 3,7% do universo total. Não é difícil entender por quê. Sem incentivos regulatórios consistentes e integrados: financeiros, fiscalizatórios e de visibilidade de mercado; a acreditação fica reduzida a um exercício voluntário de autodisciplina, com custos reais e benefícios regulatórios marginais.
Essa desconexão interna não é apenas um problema de gestão administrativa. Ela reflete ausência de visão sistêmica na condução da política regulatória. Programas e normas nascem em diretorias diferentes, em momentos diferentes, com lógicas diferentes, sem que haja um esforço deliberado de harmonização e integração. O resultado é uma regulação fragmentada que envia sinais contraditórios ao mercado.
3. O problema não dito: a questão política nas nomeações
O TCU é preciso ao documentar o déficit de pessoal da ANS. A agência opera com cerca de 80 vagas ociosas e não realiza concurso para especialistas em regulação desde 2013. Nesse período, o crescimento em número de beneficiários foi relativamente modesto. Os planos médico-hospitalares saíram de 50,5 milhões para cerca de 53 milhões, e os odontológicos de 21 para 35 milhões, totalizando hoje aproximadamente 88 milhões de vínculos (médico-hospitalares e odontológicos) contra 72 milhões em 2013.
Ao meu ver, o verdadeiro desafio, porém, não está no volume de beneficiários: está na crescente complexidade regulatória do setor com a expansão do rol de procedimentos, a judicialização massiva, a incorporação de novas tecnologias, a transição para modelos assistenciais baseados em valor, a proteção de dados e a interoperabilidade de sistemas. É essa complexidade, não o crescimento demográfico da carteira, que exige um quadro técnico robusto e continuamente atualizado, e que torna ainda mais preocupante a ausência de concursos por mais de uma década. O programa de modelos de remuneração baseados em valor, estratégia central para transformação do setor, é tocado por apenas dois especialistas e um coordenador, sem rubrica orçamentária específica.
O TCU, no entanto, não aborda um aspecto igualmente relevante: o perfil e o processo de nomeação da liderança da agência. Na prática, o processo de escolha pode privilegiar considerações políticas (alianças partidárias, indicações ministeriais, composição de apoios no Congresso) deixando em segundo plano a experiência técnica específica no setor de saúde suplementar, especialmente para a posição de maior visibilidade e liderança estratégica da agência.
Isso não é uma crítica a gestores individuais. É uma crítica a um modelo de governança que, ao submeter as indicações para as diretorias de agências reguladoras à lógica da distribuição política de cargos, enfraquece a capacidade técnica da liderança institucional. Uma agência que regula um setor de R$ 308 bilhões, com 52 milhões de beneficiários, exige lideranças que conheçam em profundidade os mecanismos de mercado de saúde, os modelos assistenciais, os instrumentos regulatórios e as melhores práticas internacionais.
4. Programas de indução sem indução: a falácia dos incentivos voluntários
O Acórdão 1120/2026 dedica atenção considerável ao tema da regulação orientada por valor e aos programas voluntários de qualidade da ANS. Os números revelados pelo TCU são preocupantes:
1. O Programa de Acreditação caiu de 75 para 26 operadoras entre 2020 e 2025;
2. As certificações específicas (APS, Parto Adequado, Oncologia) têm penetração menor que 1%;
3. O PromoPrev, mesmo em seu melhor ano (2024), alcançou 0,5% dos beneficiários;
4. A correlação entre o IDSS e o crescimento de beneficiários é de apenas r = 0,065 – estatisticamente insignificante;
5. O PM-QUALISS opera com dados restritos desde 2022, sem divulgação pública por mais de três anos.
A conclusão do TCU é direta: há um “círculo vicioso”: “baixa adesão gera baixo impacto reputacional, que gera insuficiente pressão competitiva, que gera baixo incentivo para adesão.”
A ANS criou um sistema em que as operadoras são convidadas a melhorar sua qualidade, por meio de acreditação, certificações, IDSS, mas nunca verdadeiramente incentivadas a fazer isso. A aposta da agência era que o mercado funcionaria como mecanismo de pressão: operadoras melhores atrairiam mais clientes, e isso estimularia as demais a melhorar.
O problema é que essa lógica só funciona se os consumidores efetivamente escolherem planos com base em qualidade. E isso não acontece na prática:
· O beneficiário individual olha para o preço e o que cabe no bolso, não para a nota no IDSS, que a maioria nem conhece;
· O gestor de RH nas empresas quer o menor custo com a maior rede possível;
· O corretor ganha comissão por vender e trocar planos, não por manter clientes satisfeitos.
Ou seja, ninguém no mercado está usando qualidade como critério de decisão, então a pressão competitiva que deveria induzir as operadoras a melhorar, simplesmente não se materializa. A indução voluntária vira letra morta.
Há espaço regulatório inexplorado entre a imposição direta e a voluntariedade ineficaz. Incentivos fiscais e regulatórios diferenciados para operadoras acreditadas, tratamento diferenciado nos processos de fiscalização, benefícios de capital regulatório (como o já mencionado), exigências progressivas de divulgação de resultados, e utilização do poder de compra do setor público em licitações, todos são instrumentos que a ANS poderia mobilizar com mais determinação.
5. A governança interinstitucional que não funciona
O Acórdão dedica um achado específico às deficiências na articulação interinstitucional. O Conselho de Saúde Suplementar (Consu), que deveria ser o foro de formulação de políticas públicas e de coordenação entre ANS, Ministério da Saúde e outros ministérios, está praticamente inativo. Após longa inatividade entre 1998 e 2018, realizou apenas seis reuniões até 2022, predominantemente sobre temas conjunturais. A Câmara de Saúde Suplementar (CAMSS) funciona de forma igualmente precária.
O TCU determina que MS, ANS e Consu elaborem, em 180 dias, plano de ação para retomada e fortalecimento das instâncias formais de governança. É uma determinação necessária, mas que levanta questões sobre por que ela é necessária depois de tanto tempo.
A resposta está em uma tensão institucional estrutural que o acórdão identifica com precisão: o Ministério da Saúde entende que sua supervisão sobre a ANS é um dever constitucional; a ANS entende que sua autonomia decisória e técnica deve ser preservada. Ambos têm razão juridicamente. O problema é que essa tensão, na ausência de mecanismos formais de coordenação, resulta em fragmentação. O Plano Nacional de Saúde 2024-2027, por exemplo, aborda a saúde suplementar “de forma restrita, centrada em sustentabilidade de mercado e ressarcimento ao SUS, sem indicar diretrizes de integração interinstitucional”.
Ao meu ver, isso não é acidente. É reflexo de um modelo de governança setorial que nunca se consolidou plenamente.
6. A judicialização como sintoma, não causa
O terceiro tema da auditoria documenta que o número de novas ações judiciais contra planos de saúde saltou de 170 mil em 2022 para mais de 300 mil em 2024, segundo dados do CNJ citados pelo TCU. O acórdão aponta a perda de previsibilidade regulatória como fator central: sem clareza sobre o que é ou não é de cobertura obrigatória, beneficiários recorrem ao Judiciário e juízes decidem sem parâmetros técnicos uniformes, em detrimento de diretrizes centralizadas da ANS.
Na minha opinião, o diagnóstico é correto, mas incompleto. A judicialização também é alimentada pela percepção generalizada de que as operadoras utilizam sistematicamente mecanismos de negação de cobertura (glosas, pedidos de pré-autorização, exigências de laudos, descredenciamento seletivo) como instrumentos de gestão de sinistralidade. Quando o beneficiário sente que a negativa é ilegítima, ele vai ao Judiciário. E quando o Judiciário concede a cobertura na maioria dos casos, isso retroalimenta o comportamento.
A ANS tem instrumentos para tentar prevenir esse problema, a NIP (Notificação de Intermediação Preliminar) é um deles, mas a capacidade fiscalizatória da agência é insuficiente para monitorar sistematicamente as práticas das centenas de operadoras ativas. A judicialização, nesse sentido, é também um efeito da regulação insuficiente.
Vale notar que, nesse contexto, a ANS deu um passo relevante: em 1º de maio de 2026, entrou em vigor um conjunto de quatro Resoluções Normativas (RNs 656, 657, 658 e 659/2025) que reformula integralmente o modelo de fiscalização das operadoras, articulado com a RN 623/2024, vigente desde julho de 2025. O novo modelo abandona a lógica predominantemente reativa, que esperava o acúmulo de reclamações para só então agir, e adota o conceito de regulação responsiva: fiscalização graduada, orientada por dados e focada na prevenção. As ações passam a ser escalonadas conforme o desempenho de cada operadora, medido pelo Índice Geral de Reclamações (IGR): orientação e prevenção para quem apresenta baixo índice de irregularidades; acompanhamento focal para situações de recorrência; e ações estruturadas, com multas de até R$ 1 milhão por determinação descumprida, para os casos mais graves.
É um avanço inegável. A questão que permanece em aberto, é se esse novo modelo de fiscalização será efetivamente integrado aos programas de acreditação e certificação de operadoras. Sem essa integração, o novo modelo fiscalizatório corre o risco de repetir o padrão histórico da agência: iniciativas bem desenhadas que operam em silos, sem se reforçarem mutuamente.
7. A resposta da ANS: positiva no tom. Suficiente no mérito?
A declaração oficial da ANS ao acórdão do TCU é tecnicamente impecável: a agência “avalia positivamente as contribuições apresentadas pelo TCU”, reconhece que as medidas “dialogam com iniciativas já em curso” e reafirma seu compromisso com “um ambiente regulatório mais eficiente, transparente e sustentável”.
Eu penso que o problema com esse tipo de resposta é que ela confunde movimento com progresso. A ANS tem, de fato, iniciativas em curso em diversas frentes, como o programa de modelos de remuneração baseados em valor, o projeto ANS Digital, o Novo SIB, a criação da CASME, e os programas de acreditação (RN 507) e certificação de operadoras (RN 506); para citar os que tenho algum conhecimento.
Mas o relatório do TCU documenta que as iniciativas mais recentes operam em estágio incipiente, com recursos insuficientes e sem avaliação sistemática de resultados. Já os programas de acreditação e certificação, mais maduros, enfrentam o problema oposto: existem, funcionam, mas carecem dos incentivos regulatórios necessários para ganhar escala e transformar efetivamente o setor. Em ambos os casos, o denominador comum é o mesmo: a falta do alinhamento interno necessário para que essas iniciativas se reforcem mutuamente e produzam efeitos transformadores.
Quinze anos se passaram desde o início das discussões sobre modelos de remuneração baseados em valor na ANS. Seis anos desde a publicação do Guia orientador. O programa ainda é operado por dois especialistas e um coordenador, sem rubrica orçamentária específica.
Isso não é uma crítica à equipe ou à agência, é uma crítica à prioridade institucional.
Conclusão. O que precisa mudar
O Acórdão 1120/2026 é um documento importante. Ele fornece ao setor, ao Congresso, ao Ministério da Saúde e à própria ANS um diagnóstico abrangente e fundamentado das fragilidades regulatórias. O prazo de 180 dias para elaboração do plano de ação é uma oportunidade real de mudança.
Mas mudar de verdade requer mais do que planos de ação. E aqui eu destaco 3 aspectos que considero fundamentais para essa mudança:
1. Integração regulatória interna: As diretorias da ANS precisam desenvolver políticas que dialoguem entre si. Acreditação (RN 507) precisa ter benefícios claros no campo do capital regulatório, da fiscalização e da visibilidade de mercado. O novo modelo de fiscalização precisa reconhecer e premiar operadoras que investem em melhores práticas. A regulação não pode enviar sinais contraditórios ao mercado.
2. Perfil técnico na liderança: O processo de nomeação dos diretores da ANS precisa privilegiar, de forma efetiva, a experiência técnica no setor de saúde suplementar. Uma agência reguladora é tão forte quanto a qualidade técnica de sua liderança.
3. Incentivos reais para melhores práticas: O modelo de indução voluntária, sem pressão competitiva efetiva, não funciona. A ANS precisa criar um sistema de incentivos real (regulatório, financeiro e de mercado) que torne a acreditação e a adoção de boas práticas genuinamente vantajosas para as operadoras.
O setor de saúde suplementar é demasiado importante, tanto para os 52 milhões de brasileiros que dele dependem, quanto para as operadoras. A agência precisa estar forte, integrada internamente e na sua governança. E precisa ter capacidade real de oferecer incentivos alinhados aos objetivos que pretende alcançar.
O TCU fez sua parte. Agora é a vez das instituições.
Artigo elaborado com base no Acórdão 1120/2026-TCU-Plenário (TC 005.678/2025-0), publicado em 6 de maio de 2026, e nas informações divulgadas pelo TCU e pela ANS em suas comunicações oficiais.
